根据公开报道,2022年中国人民银行工作会议于2021年12月27日召开。除其他事项外,会议提出将推动特定非金融行业反洗钱工作。


同日,中国人民银行和国家市场监督管理总局共同发布了《市场主体受益所有人信息管理暂行办法(草案公开征求意见稿)》(以下简称“《征求意见稿》”),向社会公开征求意见。


本《征求意见稿》的主旨有三点:


  • “市场主体”应通过“企业信用信息公示系统”向国家市场监督管理总局登记其“受益所有人”信息;

  • 国家市场监督管理总局将收到的“受益所有人”信息推送给中国人民银行;

  • 中国人民银行建立“受益所有人信息管理系统”,并向金融机构开放。


中国人民银行于2021年6月1日公布的《反洗钱法(修订草案公开征求意见稿)》中对上述三点已经提出要求,我们也进行了分析(飞跃群山——评《反洗钱法修订草案》的制度性突破)。


虽然《征求意见稿》源于中国反洗钱反恐融资监管,但其市场影响可能更加深广。


为何要识别 “受益所有人”


“受益所有人”(“ultimate beneficiary owner”,缩写为“UBO”或“BO”)是反洗钱反恐融资领域的专有概念,它不同于公司法意义上的“实际控制人”,指的是“最终拥有或实际控制市场主体,或者享有市场主体最终收益的自然人。”也就是说,任何一个市场主体,无论是金融机构还是非金融机构,还是国家机关、企事业单位、合伙组织、个人公司商户等,其“受益所有人”必须是、也只能是一个或数个中国籍或外国籍的自然人。


反洗钱反恐融资义务主体(主要包括金融机构、互联网金融从业机构、特定非金融机构),在与客户建立业务关系时,必须进行尽职调查以识别客户的“受益所有人”。这是全世界反洗钱反恐融资风险管理的通用标准和实践,中国人民银行制定的反洗钱反恐融资监管规则也不例外。


制定《征求意见稿》的背景


2007年1月1日,中国《反洗钱法》生效并实施。5个多月后,在2007年6月28日的巴黎会议上,反洗钱反恐融资国际组织金融行动特别工作组(FATF)接纳中国为正式成员。此后15年来,中国以《FATF40+9项建议》为标准,陆续颁布了数量庞大的反洗钱反恐融资监管规则。


2018-2019年间,FATF组织了针对若干成员的第四轮反洗钱反恐融资风险管理互评估。在其出具的针对中国的互评估报告中,FATF指出中国没有根据《FATF40项建议》的第24项建议(Transparency and Beneficial Ownership of Legal Persons,“法人的透明度及受益所有人”)建立“受益所有人”信息登记系统,并将该项的中国评估结果评为“non-compliant(不合规)”。


为改善FATF第四轮互评估结果,弥补 “受益所有人”信息登记系统尚付阙如的缺憾,中国人民银行持续努力通过推动修改反洗钱法,计划从法律层面上赋予“受益所有人”信息登记的强制力。2021年6月1日,中国人民银行公布了《反洗钱法(修订草案公开征求意见稿)》,其第17条的立法设计即为“公司、企业等市场主体应当通过市场监督管理部门有关信息系统报送受益所有人信息”。


可以看出,本次《征求意见稿》是中国落实FATF第四轮互评估后续进展的重要举措,也是中国人民银行推动反洗钱反恐融资风险管理监管规则进一步完善的重要成果。


“受益所有人”的登记主体


根据本《征求意见稿》的规定,需要通过企业信用信息公示系统,向国家市场监督管理局登记其“受益所有人信息”的“市场主体”,是《市场主体登记管理条例》中所规定的“以营利为目的从事经营活动的自然人、法人及非法人组织”。根据这一规定,需要登记其“受益所有人信息”的“市场主体”,其范围远小于反洗钱反恐融资意义上的“客户”,这实际上是严格限定了需要进行“受益所有人”信息登记的主体。


《市场主体登记管理条例》规定须在市场监督管理部门进行登记的“市场主体”,具体包括“公司”等7类。而本《征求意见稿》仅要求其中的3类“市场主体”登记“受益所有人”信息,豁免了其他4类“市场主体”的登记义务。


“市场主体”须登记及可豁免的类别对比

受益所有人信息登记新规征求意见稿简评


显然,《征求意见稿》豁免了各类“社会组织”(即“非公司企业法人及其分支机构”)的“受益所有人”信息登记义务——尽管如社会团体、基金会、民办非企业单位、外国商会等“社会组织”的数量并不小。


同时,对于注册资本不超过1000万元且股东、合伙人全部为自然人的公司、合伙企业(如一人公司、农村集体经济组织、律所事务所、会计师事务所等),《征求意见稿》规定如果不存在股东、合伙人以外的自然人对其实际控制或从其获取收益的情形,该“市场主体”可以在书面承诺后免于备案“受益所有人”信息。这是进一步缩小、限制须登记“受益所有人”信息的“市场主体”的范围。


“受益所有人”的登记系统


根据《征求意见稿》之规定,“市场主体”在“设立登记时”和“受益所有人信息变更发生之日起30日内”两个时间点上,都需要登记或变更其“受益所有人信息”。


中国人民银行建立“受益所有人信息管理系统”,及时接收、保存、处理受益所有人信息。“市场主体”先通过企业信用信息公示系统,向国家市场监督管理总局报告其“受益所有人”信息;随即,国家市场监督管理总局将 “受益所有人”信息推送给中国人民银行。如果对登记信息的真实性或准确性有所质疑,国家市场监督管理局或中国人民银行都有权要求“市场主体”提供材料以证明其信息登记的正确。


执法部门、行业主管部门、金融机构发现信息系统中的市场主体受益所有人信息存在错误、不一致或者不完整并向中国人民银行反馈的,中国人民银行可要求市场主体重新识别并更新受益所有人信息。


“受益所有人”的识别标准


本《征求意见稿》关于“受益所有人”的识别标准,与当前金融机构遵循的《关于加强反洗钱客户身份识别有关工作的通知》(银发[2017]235号文)和《关于进一步做好受益所有人身份识别工作有关问题的通知》(银发[2018]164号文)中关于“受益所有人”的识别标准基本保持了一致,没有额外增加新的要求。即,“市场主体”应根据其企业的具体组织形式,按照以下顺序依次识别并登记其“受益所有人:


1. 以是否存在持有25%的权、股份或合伙权益的自然人,来判断识别公司、合伙企业的“受益所有人;

2. 如果不存在(1)中的自然人,则以“通过人事、财务等其他方式对公司、合伙企业进行控制的自然人”为“受益所有人”;

3. 如果不存在(2)中的自然人,则以“负责日常经营管理的人员”为公司、合伙企业的“受益所有人”。


外国公司分支机构的受益所有人为按照上述方法识别出的自然人及该分支机构在华高级管理人员,且外国公司在母国享受的受益所有人申报豁免标准不适用于中国。


《征求意见稿》重申了银发[2017]235号文中“受政府控制的企事业单位,可将其法定代表人或者实际控制人视同为受益所有人”的原则,更直接地规定了“国有独资公司”和“国有控股公司”可以将法定代表人视为受益所有人,这与金融业的普遍实践也相契合。


不过值得注意的,在实践中,对某一个客户 “受益所有人”的识别,如VIE协议控制企业,金融机构的认定很可能与该“市场主体”在企业信用信息系统中登记的“受益所有人”有所不同。


“受益所有人”的登记信息


《征求意见稿》结合了银发[2017]235号文和《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》的要求,要求“市场主体”登记的“受益所有人信息”非常详尽,既包括自然人的9项基本身份信息(姓名、性别、国籍、出生日期、经常居住地或工作单位地址、联系方式、身份证件或身份证明文件种类、号码、有效期限),也包括受益所有权关系类型及形成日期、终止日期(如适用)、持有股权或合伙权益的比例,还可能包括自然人实际控制的方式、可获得收益的比例等信息。


“受益所有人”信息的使用


中国人民银行和国家市场监督管理总局为其接收和保存的“受益所有人信息”严格保密。


中国人民银行建立的“受益所有人信息管理系统”,向金融机构开放。金融机构可以通过中国人民银行的接口系统查询3类“市场主体”的“受益所有信息”。我们理解,金融机构查询“市场主体”的“受益所有信息”,应该取得“市场主体”事前同意,操作类似于查询“市场主体”的征信信息。


同时,根据《反洗钱法》第5条之规定,中国证监会和中国银保监会可为反洗钱行政调查之目的、司法机关可为反洗钱刑事诉讼之目的,从中国人民银行获取“受益所有人信息”。


“受益所有人”登记的责任


相关“市场主体”应及时、完整、准备地登记其“受益所有人信息”,否则可能面临《市场主体登记管理条例》第44所规定的行政处罚,即“提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得市场主体登记的,由登记机关责令改正,没收违法所得,并处5万元以上20万元以下的罚款;情节严重的,处20万元以上100万元以下的罚款,吊销营业执照。”


“受益所有人”登记的过渡


从《征求意见稿》看来,中国人民银行和国家市场监管管理总计拟定的过渡期为1年,自2022年3月1日起,至2023年3月1日止。即,在2022年3月1日之前登记注册的3类存量“市场主体”应在2023年3月1日前完成“受益所有人信息”登记。


结语


根据国家统计局的统计,目前我国在市场监督管理部门注册登记的市场主体总数已超过了1.5亿家,其中工体工商户总数近1亿,公司、合伙和外国公司分支机构总数近4000万。这意味着,一旦“市场主体受益所有人信息”登记成为具有强制力的监管要求,其覆盖范围之广、对反洗钱反恐融资影响之大,史无前例。由此也可见,以中国人民银行对进一步推进反洗钱反恐融资风险管理的决心之大、信念之坚定。落实如此大规模的“受益所有人信息”登记,必然会给市场主体和反洗钱义务主体也带来诸多法规理解和资源分配上的挑战,相关各方应未雨绸缪,早做应对。

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